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我国公务员权利保障制度的完善与创新

冯祥武 蒋彩娟

公务员权利保障是指为防止公务员权利受到侵害和确保公务员权利最终实现而采用的制度化设计。我国公务员权利保障制度包括公务员权利侵害的预防机制和公务员权利被侵害之后的救济机制。前者重在事先的预防侵权，主要有身份保障，社会保障，职业安全保障等一系列保障制度；后者重在事后的侵权救济，在我国主要是公务员申诉控告制度。由于我国公务员制度起步较晚，因此，我国公务员权利的许多保障制度还不够成熟，还有许多需要完善和创新的地方。为了切实保障我国公务员的权利，我们不妨对公务员权利的社会保障制度、申诉控告制度和司法救济制度进行必要的分析，以便在制度的层面有所完善和创新。

一、我国公务员社会保障制度及其完善

在我国公务员权利侵害的预防机制中最缺的莫过于公务员权利的社会保障制度。就我国公务员目前享受的社会保障而言，实际上是一种“国家保障”，而不是“社会保障”，因为它是由国家财政予以保障，而不是由社会保障基金予以保障的。这种“国家保障”制度的优点在于：在当前中国，它使得国家机关对社会各方面优秀人才具有强大的吸引力。由于我国公务员享有的工资福利保险兼具保障和激励的涵义。在我国社会保障制度不尽完善的情况下，也即工资福利保险不是每个社会成员普遍享受的情形下，公务员身份保障的稳定性和其享受的福利保险待遇成了公务员职业生涯上极具优势的制度设计。它吸引着各界社会精英加入公务员队伍。当前出现的“考公务员热”恰好也说明了这一点。这种“国家保障”制度的缺点在于：它一定程度上进一步强化了“官本位”思想，使国家机关成为人才流动最困难的机构。由于公务员没有完全的社会保障，他们一旦离开机关，除养老保险外其他什么社会保障都没有了。在这种情况下，只有最优秀的人才敢于离开机关下海创业，多数人则难以分流出去。结果使有的地方的机构改革反而成了淘汰精英的过程。

建立和完善我国公务员社会保障体系：首先，要加强社会保障立法，尤其要制定社会保障基本法，以便使公务员社会保障有法可依。社会保障立法是保障人的基本权利的重要立法。社会保障体现的是有直接经济内容的人的生存权和发展权。基于此，在社会保障立法方面，2000年我国劳动保障部、财政部《关于实行国家公务员医疗补助的意见》，实行国家公务员医疗补助是在城镇职工基本医疗保险制度基础上对国家公务员的补充医疗保障。2004年我国宪法修正案将宪法第十四条增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这意味着我国社会保障制度有了宪法依据。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也明确提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”的任务。2004年《社会保险法》被列入2005年人大审议项目。1 在2005年的人代会上，温家宝总理所作的政府工作报告中也明确要求“研究制定机关事业单位养老保障制度改革方案”。可见，社会保障立法在我国业已加快，公务员社会保障制度也有望早日建立。其次，要健全公务员社会保险体系。公务员社会保险主要包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险和生育保险。目前，我国公务员只享有退休金和公费医疗的社会保险待遇。我们应当建立全国统一的基本养老保险制度体系，即国家基本养老保险制度应当不区分企业、公务员、事业人员身份而统一执行“国家基本标准”。在全国统一的基本养老保险制度基础上，要打破公务员、事业单位与企业职工的区别对待。再次，要确立公务员社会保障责任分担机制。完善公务员社会保障制度，就要厘清公务员社会保障制度中历史的责任和现实的责任，政府、市场、社会、家庭、单位的责任，中央政府和地方政府的责任。国家公务员的保障应遵循国家、单位、个人共同负担的原则而发展。

总之，现代发达国家（如德国、法国、英国、美国、日本等）社会制度中都具有一个成熟而高度完善的社会保障体系。这一社会保障体系是维持西方社会总体稳定的根本性安全阀。我国情况则根本不同，中国拥有全世界最多的人口，其中绝大多数农业人口是根本没有任何社会保障系统支持的。可以说，建立和健全中国社会保障制度任重而道远。但愿国家公务员保障制度的建立和完善可以成为我国社会保障改革的火车头。

二、我国公务员申诉控告制度及其完善

申诉控告制度是我国公务员权利保障的重要制度设计。我国公务员申诉控告制度内容包括复核法律制度、申诉法律制度和控告法律制度。复核法律制度：提起复核的主体是权益受到侵害的公务员。复核的客体上是机关的人事处理决定。复核的受理机关是原处理机关。申诉法律制度：申诉的主体是权益受到侵害的公务员。申诉的客体是机关的人事处理决定。这些人事处理决定有：（1）处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除）。（2）辞退或者取消录用。（3）降职。（4）定期考核为不称职。（5）免职。（6）申请辞职、提前退休未予批准。（7）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。（8）法律、法规规定可以申诉的其他情形。申诉的受理机关是原处理机关的同级人事部门或者上一级机关。控告法律制度：控告的主体是合法权益受到侵害的公务员。控告的客体是侵害公务员合法权益的机关及其领导人员。控告的受理机关是上级机关或有关的专门机关（如监察机关）。

我国公务员申诉控告制度，对申诉控告的主体，客体，受理机关，程序等做了比较具体的规定，基本上具备了实在法律规则的特点。但是，由于它属于行政内部监督制度的一环，它在法律意识层面上并未得到公务员及整个社会的认同。正因如此，据不完全统计，自申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉案件287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%。2 这与我国目前公务员600多万的总数相对比，说明公务员很少选择申诉控告的途径寻求救济。因此，必须对申诉控告制度作进一步完善。

完善我国公务员申诉控告制度：首先，要努力纠正人们对申诉控告制度认识上存在的偏差。公务员的申诉控告，作为维护公务员合法权益的一种机制，具有“民告官”的性质。而在我国，由于长期受公法文化的熏陶及官本位思想的影响，由于缺少以私法文化为基础的权利本位的法律文化，从而使一些公务员在自己的权益遭受侵害时不敢提出申诉控告。同时，有些行政机关对公务员提出的申诉控告，不是积极支持，而是常常通过做思想工作，私下内部解决，以保平安。此外，也有一些受理机关，因为与作出原处理决定的机关有利害关系而对公务员的申诉控告持消极态度，导致公务员的申诉控告制度在实践中没能很好地施行。这些认识上的偏差都在一定程度上阻碍了申诉控告工作的有效开展。3 完善的办法：要努力提高受理机关工作人员的法律素质和努力构建中国权利本位的法律文化。其次，扩大申诉的范围。我国公务员申诉的范围太窄。尽管与《国家公务员暂行条例》相比较，公务员法扩大了公务员申诉的范围。比如说明确规定：试用期的公务员对取消录用资格可以申诉；公务员（尤其是占住领导岗位的公务员）对机关强令其提前退休的行为可以申诉。另外, 公务员法还增加了公务员申诉的次数，即对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出决定的上一级机关提出再申诉。但是，根据我国现有的法律法规，公务员对年度考核基本称职、职务任免、回避等人事才处理决定以及停发工资、福利等方面的人事行为不服，不能提出申诉。而对年度考核不称职不服的，必须先经过复核程序，未经复核，不能提出申诉。完善的办法：要扩大申诉的范围，可以通过立法规定：公务员对涉及本人权益的任何人事处理决定不服都可以直接申诉。再次，制定申诉控告制度的基本法。我国公务员申诉控告制度的内容规定过于笼统，而且散见于各行政法规、规章之中4 ，甚至出现相互冲突的地方。由于没有一个全面统一的规定，这就可能导致受理机关在受理申诉控告案件时，往往因为处理标准不统一而或互相指责，或互相推诿，或不予受理，妨碍申诉控告工作的顺利进行。完善的办法：可以将现有的《国家公务员申诉控告暂行规定》进一步完善并法律化，使之成为申诉控告制度的基本法。最后，将司法救济引入申诉控告制度之中。从表面上看，申诉控告制度为公务员提供了不少的救济途径，但事实上这种制度设计容易流于形式。其中原因之一是，即使申诉控告有最终处理结果，可是监察机关对申诉控告做出的监察建议又不具有强制执行力，而只能由作出原处理决定的机关去执行。这无疑使本就难以实施的申诉控告制度进一步“雪上加霜”。完善的办法：可以将司法救济引入申诉控告制度，即由申诉控告基本法加以规定“对申诉控告最终处理的结果不服的，可以在15日内向法院起诉”。

三、建立公务员权利保障的司法救济制度

公务员权利保障的司法救济是指公务员的权利被侵害时，依法定的方法和程序向特定的司法机关寻求帮助，来维护自己的权利制度。如上所述，作为我国公务员权利救济的根本制度——申诉控告制度——是行政机关的内部监督制度，其目的重在行政机关的内部如何纠错，而不是行政机关外部的司法救济制度。我国之所以欠缺公务员权利保障的司法救济制度。其原因有二。其一，我国的公务员制度颇具中国特色，其建立和发展过程中深受政治的影响，人们习惯于将公务员权利救济视为政治问题而非法律问题。其二，我国公务员制度深受“特别权力关系”理论5 的影响，强调服从义务，不太重视公务员的权利救济。

《世界人权宣言》第8条规定，任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。这就是诉权，也被称为第一人权。相对于公务员的实体权利而言，诉权是公务员的一项程序性的权利。但它却是实体权利实现的保障。任何人的法定权利应当是能得到司法保障的权利，这是衡量一个国家法治化程度的标尺之一。鉴于我国《公务员法》已经规定了聘任制公务员权利保障的司法救济制度。可以预见，建立我国公务员权利保障的司法救济制度将是我国公务员制度发展的必然趋势。

建立我国公务员权利保障的司法救济制度，应当从法律规范体系和司法体制两个方面，为公务员权利保障的司法救济提供基本法律依据和司法体制保障。在法律规范体系方面，可以从两个方面着手：一是可以由宪法确立司法救济权。比如日本宪法第32条就有“任何人向法院申诉的权利，不得被剥夺”的规定。二是可以修改《行政诉讼法》和《行政复议法》有关受案范围的规定，将“对申诉控告的处理决定不服的”直接纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。这样可以直接为公务员权利保障开启司法救济之门。在司法体制方面，首先，要解决公务员权利保障司法救济的受理机关问题。如果从创新体制来解决受理机关的话，建议最好建立人事和财政独立于地方政府的行政法院。如果在现行的司法体制中解决受理机关的问题，应考虑我国基层法院更易于受地方行政权的干扰这一现实因素6 ，建议以中级法院的行政审判庭为一审机关，高级法院行政审判庭为二审机关，而由国务院任命的公务员，其权利之司法救济法院为最高人民法院。其次，要解决行政救济和司法救济的衔接问题。比如是否以公务员权利保障的申诉控告这一行政救济为前置程序等。最后，要解决判决的执行问题。如果法院的裁决最终仍交由行政机关执行的话，其必将有如目前申诉控告的一些处理结果交由原处理机关去执行一样，必然导致难以彻底执行。

总之，我国公务员权利是由国家法律、法规规定或认可的，是全面的、普遍的和真实的；是由国家法律和制度加以保障和实施的。随着经济社会的发展和人类文明的进步，我国公务员权利将进一步提高，我国公务员权利保障制度将进一步完善，我国公务员权利的享有和保障将更加切实而有效。

注释与参考文献：

1 陈恳.〈社会保险法〉五年难产，政协委员放弃二次提案[N].世界经济报道,2004.2.20.

2干部人事制度的重大改革 国家公务员制度10年综述.[DB/OL].中国网http://china.org.cn.

3王存福.关于公务员申诉控告制度法制化思考[J].成都行政学院学报,2001(1).

4 例如散见于《公务员法》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《公务员申诉案件办案规则》等法律和行政规章之中。

5“特别权力关系”理论渊源于十九世纪德国。该理论最初用于描述公务员担任公职时对国家所具有的忠实服从关系。它强调行政领导的优越性。这虽然有助于维持行政秩序，实现行政目的，但它因忽视上级命令与法律的冲突，形成法治国家的空白。二战后，各国对这一理论进行了批判和修正，允许公务员在上级命令与法律冲突时，站在法律的一边。

6这主要表现在我国司法体制具有司法权利地方化，审判活动行政化，法官职业大众化的弊端。

作者简介：冯祥武，1972年12月出生，男，湖南永州人，中共汕头市委党校法学教研室讲师，法学硕士，研究方向：法学基础理论与行政法治。蒋彩娟，1968年4月出生，女，湖南江华人，中共汕头市委党校办公室正科级干部，硕士研究生，研究方向：社会问题与社会政策。

作者单位：广东省中共汕头市委党校

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